La mise en place de la hiérarchie administrative révolutionnaire dans le Finistère : l’exemple des relations entre Brest et le conseil de département.

La souveraineté de la nation à peine déclarée, des députés de la nouvelle Assemblée constituante se positionnent pour réformer en profondeur le territoire et fonder des institutions nouvelles dans le but proclamé d’affermir la Révolution dans le territoire nationale et d’appliquer les lois de ses représentants. Après plusieurs mois de débats, la loi du 22 décembre 1789 consacre la création d’un nouveau système administratif en France basée sur une nouvelle division du territoire. Par cette loi, l’Assemblée nationale constituante divise la France en départements, districts et cantons. Départements et districts deviennent des cadres d’administration, dotés d’institutions, alors que les cantons restent un cadre territorial, sans organe administratif à leur tête. Le premier degré d’exercice du pouvoir local, et ce contrairement à la volonté de plusieurs députés influant, est confié aux municipalités fondées dans chaque bourg, paroisse et arrondissement urbain[1]. C’est une véritable hiérarchie institutionnelle qui est bâtie dans chaque département et dont le fonctionnement survivra à la chute de la monarchie le 10 août 1792 mais pas à l’instauration du régime révolutionnaire montagnard qui domine la république conventionnelle à partir de l’été 1793.

Divers enjeux animent donc les relations entre municipalités et départements. L’étude des relations entre la commune de Brest et l’institution administrative départementale du Finistère est une étude entre deux organes révolutionnaires placés au sein d’un système administratif nouveau. Entités administratives, chargées de l’exécution de la loi, le principe électif donne un aspect éminemment politique à l’accès au pouvoir. Les officiers municipaux, les administrateurs bénéficient donc d’une légitimité consacrée par les suffrages. Ces suffrages peuvent porter aux responsabilités des personnalités aux sensibilités politiques diverses et donc matérialiser au niveau local, les luttes politiques parisiennes. Jacobins, feuillants, girondins, monarchistes, royalistes… Les départements reflètent chacun à leur manière les groupes qui animent le débat politique national, sans pour autant que la politique locale ne soit le calque des équilibres parisiens. Si les départements sont traditionnellement vus comme modérés[2], les municipalités et les districts auraient été aux mains d’hommes plus radicaux, proches des mouvements jacobins, montagnards comme girondins[3].

De fait, il s’agit tout autant d’une étude administrative ou juridique qu’une étude sociale ou politique. Celle-ci se place en droite ligne de la doctrine historique portée par une nouvelle génération d’historiens et consacrée par les Annales historiques de la Révolution française[4]. Ainsi l’oxymore que constitue l’administration de la Révolution[5] révèle une historiographie dynamique. Cette approche s’inspire ainsi des études de brillants chercheurs qui ont renouvelé la vision générale de l’appareil administratif révolutionnaire par une approche locale à l’image de Laurent BRASSART[6], ou en se concentrant sur les hommes tel Gaïd ANDRO[7]. A travers le local, c’est la figure de la Révolution projetée qui intéresse les historiens. Ces historiens sont eux-mêmes héritiers d’une école portée par Michel BIARD, infatigable pourfendeur de l’existence d’un modèle jacobin[8]. Derrière l’ « événement Révolution » se cache une mise en œuvre des principes des Révolutionnaires de 1789 consacrées par des institutions nouvelles, des lois et une Constitution. Une pratique de la Révolution dont l’étude ne se borne plus par la stricte approche historienne. C’est ainsi que des historiens du droit comme Michel VERPEAUX[9] ou plus récemment Guillaume GLENARD[10] sont devenus des lectures incontournables à qui veut étudier le système administratif et politique révolutionnaire. Une telle approche doit beaucoup aux études locales, aux « classiques monographies[11] ». Une étude des institutions administratives finistériennes, dans une optique plus large que le strict horizon départemental, peut ainsi s’appuyer sur une riche historiographie qu’il serait impossible de restituer ici de manière exhaustive. Pour ne citer que les plus récentes, les recherches de Bruno BARON sur la ville de Brest, consacrées par une thèse soutenue en 2012, constituent une formidable source de connaissances de la vie municipale, des hommes qui l’animent comme des pratiques qui la règlementent, d’une ville de province entre le XVIIIème et le début du XIXème siècle[12]. Transgressant avec les cadres chronologiques habituels, l’œuvre de Bruno BARON offre en outre une vision sur un temps long, permettant de connaître l’influence des nombreux bouleversements politiques nationaux sur le local. A l’inverse de Brest, les institutions qui se succèdent à la tête du département du Finistère à partir de 1790, que ce soit sous la Révolution, les Empires, les monarchies ou les Républiques qui vont se succéder, n’ont pas intéresser les historiens depuis le XIXème. Si Armand DU CHATELLIER[13] ou encore Emile LE GUILLOU DE PENANROS[14] ont abordé une histoire départementale, aucune étude récente n’est venu renouveler ce champ historiographique. Les sources ne manquent pourtant pas. La série L des archives départementales du Finistère, certes amputées de quelques documents du fait de l’intérêt marqué de DU CHATELLIER pour l’histoire révolutionnaire départementale[15], fournissent de larges possibilités d’approche. Les centres d’archives municipaux, en particulier le centre brestois, renferment également de nombreuses liasses plus ou moins explorées.

Une étude des relations entre l’administration départementale du Finistère et la ville de Brest bénéficie de la conservation de la correspondance entre les deux institutions. Ainsi, près de 80 lettres, expédiées tant par les officiers municipaux brestois que par les administrateurs départementaux entre 1790 et 1793 ont été retranscrites dans un registre de correspondance. Elles nous informent des conflits à l’œuvre et des rivalités qui divisent les partisans de la Révolution. La lecture de ces documents nous permet d’aborder les points de tensions, à travers les débats sur le traitement à réserver aux insurrections paysannes, les rivalités et les enjeux. Autonomie politique contre contrôle des institutions inférieures. Une municipalité radicale, dont les députés qui en seront issu rejoindront les rangs jacobins, contre un département modéré, proche des idées feuillants. Cette correspondance s’inscrit dans jeu politique. Elle ne saurait restituer pleinement les ambitions propres à chacun et doit être compléter par la lecture, au combien traditionnel, des procès-verbaux de délibération séances des deux institutions. Dans le cas de l’administration départementale ou de la municipalité, les procès-verbaux ont été bien conservés et permettent de suivre jour par jour l’action des administrateurs. Dans le même ordre d’idée, les arrêtés de la municipalité ou du département sont précieux en ce qu’ils nous renseignent sur le cheminement intellectuel et juridique, par la lecture des visas et considérants. La bureaucratie révolutionnaire nous a donc légué une somme appréciable de documents, permettant d’aborder l’étude des institutions et de la pratique administrative de manière complète.

La Révolution française réunit une somme de recherches inégalée sur une période aussi courte. Pourtant, il apparaît que certains champs restent à explorer ou revoir au prisme des nouvelles approches historiographiques. C’est là tout le travail porté par une nouvelle école d’historiens qui ont contribué à réviser l’histoire révolutionnaire en étudiant son administration. Longtemps reléguées au ban de l’histoire, la monarchie constitutionnelle et son système administratif bénéficient aujourd’hui des travaux de plus en plus nombreux de jeunes historiens affranchis de la vulgate téléologique vouant aux gémonies une organisation institutionnelle condamnée à l’échec. Dans ce contexte, les départements bretons et le Finistère reste pour le moment à l’écart. La pointe de la Bretagne se contente des approches datées d’érudits locaux tel Armand DU CHATELLIER, Prosper LEVOT et d’autres. Quelques mémoires de recherche ont approchés le domaine mais leurs auteurs ont privilégié l’insurrection « fédéraliste » de l’été 1793, qui signe la fin du système administratif tel qu’il avait été fondé par les constituants, plutôt que la pratique quotidienne du pouvoir administratif. Cette pratique quotidienne passe par la coopération du département avec les institutions inférieures que sont les districts et les municipalités. Dans le contexte politique révolutionnaire complexe et tendu, le caractère électif du système révèle ses limites. Entre partisans de la Révolution, les divisions se forment et s’accroissent dès la fin 1789. L’élection permet l’accession aux pouvoirs de personnalités diverses. La politique locale joue son rôle et des revendications « campanilistes » côtoient voire éclipsent les enjeux nationaux. Des rivalités naissent entre des institutions jalouses de leur autorité. « Dépôt le plus précieux des forces maritimes[16] »  du pays et véritable « bastion révolutionnaire en basse Bretagne[17] », Brest agit comme le héraut de la Révolution en Finistère et dans les départements voisins, s’appuyant sur sa puissante garde nationale et des troupes en garnison dans son port, pour se porter là où la contre-révolution se signale. Face à la ville, l’administration de district se révèle bien impuissante à contenir les ambitions municipales interventionnistes, ce qui porte l’institution administrative départementale à agir. Celle-ci poursuit l’objectif de mise en œuvre de la hiérarchie administrative dont elle est le sommet au niveau départementale. Elle aspire également à tempérer les ardeurs révolutionnaires d’une cité poussée par des mouvements jacobins et populaires. Le conseil départemental, dominé par des personnalités modérés souhaitent « terminer la Révolution » et se fait l’insatiable défenseur de l’ordre hérité de 1789. Deux visions de la Révolution se rencontrent, collaborent et parfois, s’entrechoquent. Une histoire des relations institutionnelles témoigne d’une pratique quotidienne des compétences administratives et des rapports de force politique. Elle intéresse aussi bien l’historien de l’administratif, du politique, du social et du juridique.

Révolution en projet : réorganisation des pouvoirs locaux.

La province de Bretagne est divisée en cinq départements. Loire inférieure, Ille-et-Vilaine, Côte du Nord, Morbihan et Finistère constituent désormais le cadre territorial, administratif, institutionnel et religieux de la péninsule. La basse-Bretagne bretonnante est majoritairement regroupée dans la partie la plus occidentale du royaume, le Finistère. Quimper est désignée chef-lieu du département[18] après plusieurs semaines de débats animés entre les pro-Landernéens et les pro-Quimpérois et qui se poursuivront tout au long de la période révolutionnaire[19], inaugurant des lignes politiques amenées à durer. La politique local se divise ainsi entre un nord partisan de Landerneau et un sud partisan de Quimper. En tant que chef-lieu, Quimper devient le siège de l’administration départementale, institution administrative suprême du territoire finistérien. Celui-ci est divisé en  9 districts, que sont Brest, Carhaix, Châteaulin, Landerneau, Lesneven, Morlaix, Pont-Croix, Quimper et Quimperlé et sur lesquels l’institution administrative exerce une autorité. Les districts exercent la même autorité sur les multiples municipalités des communes de leurs ressorts. Parmi ces communes, une se distingue d’entre toutes par sa taille, son poids économique, démographique, stratégique ainsi que sa composition sociale : Brest. Au sein d’un département de 300 000 habitants[20] majoritairement rural, doté d’un réseau de villes modestes voir moyennes côtoyant une multitude de petites bourgades, Brest apparaît comme un contraste saisissant. Ayant connu un formidable développement au cours du XVIIIème siècle, la ville compte près de 40 000 habitants à la Révolution[21]. Autre caractéristique, de taille dans un département où 80% de la population vit du travail de la terre en 1789[22], 53 % des imposés brestois sont ouvriers à la même époque. Cette dimension ouvrière n’est pas sans incidence dans le comportement politique de la ville au cours des événements révolutionnaires. En tant que premier arsenal du royaume, Brest constitue une place stratégique nationale dépassant de fait les simples enjeux locaux et accueille pour sa défense d’importantes forces militaires ainsi que de nombreux fonctionnaires civiles chargés de l’administration du port[23]. Beaucoup parmi ces derniers joueront un rôle déterminant dans la politique municipale, départementale mais également nationale durant la Révolution. Ouvrière, militaire, la ville est également composée de négociants et d’hommes de loi qui ont longtemps dominé les institutions municipales d’Ancien Régime et qui, pour certains, poursuivent leur carrière au sein des institutions révolutionnaires[24]. Cette permanence de certaines élites ne doit pas masquer, le renouvellement important des personnalités politiques à la tête de la municipalité brestoise sous la Révolution[25], laissant notamment la part belle à bon nombre de fonctionnaires civiles de la marine[26].

A la tête de la plus grande ville du département se trouve donc une municipalité dont les membres sont élus par l’ensemble des citoyens actifs[27]. Elle se divise en trois organes que sont le conseil municipal, composé du maire et des officiers municipaux, du procureur de la commune, personnalité élue représentant le roi et les citoyens et du conseil général rassemblant les membres du conseil municipal, le procureur de la commune auxquels s’ajoutent les notables. Avec ses 40 000 habitants, Brest est ainsi doté d’un maire, de 15 officiers municipaux et de 30 notables[28]. Le procureur de la commune est également assisté d’un substitut. Ces hommes composent le premier échelon administratif du royaume et à ce titre, comme on l’a dit, exercent leurs compétences sous l’autorité des administrations supérieures. Le district, dont le siège se situe à Brest, est le relai naturel de la municipalité. Celle-ci ne doit exercer en principe aucune correspondance avec le département ni le pouvoir exécutif. Les municipalités sont également dotées de compétences propres au pouvoir municipal, qu’elles exercent sans la tutelle des autorités supérieures. La répartition entre ces deux volets de compétences, administratives et municipales, est mal définie par les lois du 14 décembre 1789 et du 22 décembre 1789, constituant ainsi un flou juridique[29].

L’administration départementale est au sommet de l’organisation administrative départementale. Elle est, comme les municipalités et les administrations de district, composée de membres élus par les citoyens actifs finistériens. Elle se divise également en trois organes. Un organe exécutif, le directoire, constitué de 8 membres. Un organe plénier, le conseil, composé de 28 membres. Le procureur général syndic qui constitue la troisième entité de l’institution, représentent les intérêts du roi et des citoyens auprès de l’administration. Doté de compétences consultatives, ils exercent une influence qui a longtemps été méconnue de l’historiographie jusqu’à des travaux récents[30]. Par sa position au sein de la nouvelle hiérarchie administrative, l’administration départementale constitue un intermédiaire entre le gouvernement et les institutions inférieures et joue un rôle de relai entre Paris et la province qu’elle exerce sans la présence d’un représentant du pouvoir central[31]. Devant les cas d’insubordinations répétées des institutions, les constituants renforcent l’aspect hiérarchique, attribuant notamment aux institutions de district et de département, un contrôle des actes illégaux[32]. En 1791, la constituante inquiète des difficultés rencontrées par le système mis en place un an plus tôt, renforce ainsi le contrôle du roi sur les administrations et le contrôle des départements sur les districts et municipalités par la loi du 27 mars[33].

Les relations entre la municipalité de Brest et l’administration départementale du Finistère sont théoriquement exceptionnelles. C’est vers le district que doivent se tourner les officiers municipaux brestois. Ceux-ci doivent également se plier à ses directives. Les lois de l’Assemblée nationale et les arrêtés de l’administration départementale sont transmises par cet intermédiaire. Rapidement pourtant, les relations se tendent avec l’administrateur de district qui ne parvient pas à faire respecter son autorité sur une municipalité brestoise jalouse de ses prérogatives. Face à ces insubordinations répétées, le département tente d’intervenir et avec difficulté s’attache à contenir les velléités autonome des brestois. La commune de Brest se caractérise en outre par l’importance du mouvement jacobin, qui domine l’institution municipale à la suite des élections de novembre 1791[34]. Cette influence politique n’est certainement pas sans lien avec l’un des aspects primordiaux de la politique brestoise au cours des premières années de la Révolution : l’interventionnisme brestois. Animé par l’ambition de faire triompher la Révolution, dotée d’une garde nationale puissante en hommes et en armes, soutenue par la présence de troupes de marine et de l’armée de terre en charge de la défense des infrastructures, la ville de Brest intervient à plusieurs reprises, sans l’aval des autorités supérieures, pour mater les troubles populaires qui animent les campagnes finistérienne. A l’inverse, les administrations départementales ont longtemps été considérées comme plus modérées. Si cette caractéristique générale demande à être précisée au cas par cas, il est vrai que le département du Finistère se charge de tempérer les ardeurs brestoises. Cependant, on ne peut pas occulter les ambitions propres à l’administration départementale qui tente peut-être, en refrénant les brestois, d’imposer son autorité et la hiérarchie institutionnelle.

Institutions nouvelles : entre maintien et renouvellement des hommes au pouvoir

Ses membres élus au mois de juin 1790 par l’assemblée électorale du département séante à Quimper, l’institution départementale commence à fonctionner au mois d’août, après l’élection du président et des 8 membres du directoire par le conseil général. Le conseil fait le choix de la modération et porte à sa présidence un officier noble de l’armée de terre, originaire de Plonevez-Moedec dans le Trégor, mais établi à Quimper, François-Louis de Kergariou. Le directoire élu se compose pour sa part de François Nicolas Pascal de Kerenveyer, noble résidant à Roscoff, maréchal des camps et poète, des négociants Mathurin Claude Guezno du Botsey, d’Audierne, Jean-Marie Duthoya de Kervalarec de Landerneau, François Dubois Le Coat de Lesneven et Jérôme Joachim Grivart de Pont-Croix. On retrouve les hommes de loi Nicolas Jacques Cosson de Kervodies, ci-devant sénéchal de Lesneven, Olivier Morvan, de Quimper, ainsi que Louis Nicolas Veller, carhaisien né à Rostrenen. Le procureur général syndic, élu en juin, Bonaventure Capitaine du Boisdaniel est avocat à Quimperlé, alors que le secrétaire élu par le conseil en août, Pierre Marec, est commis de marine à Brest. On remarque un certain équilibre dans cette organisation puisque chaque district est représenté, hormis celui-de Châteaulin. 5 des hommes cités plus haut sont issus du sud du département et 4 du nord. Tous ces hommes, à l’exception du secrétaire Marec, exerçaient déjà des responsabilités sous l’Ancien Régime, à commencer par l’ancien sénéchal de Lesneven Cosson. On retrouve également des anciens maires comme Veller, Morvan et Duthoya.

La municipalité brestoise créée par la loi du 14 décembre 1789 succède à la municipalité d’Ancien Régime. On assiste ainsi à un semblant de continuité institutionnelle. La municipalité du 14 décembre succède également au comité de surveillance créé pendant l’été 1789. Ce comité avait notamment pour mission « la gestion des affaires brûlantes[35] » et répondait au besoin de calmer les tensions qui traversent la ville, entre soldats, aristocrates, ouvriers et bourgeois. Cette création s’insérait ainsi dans ce que les historiens ont appelé la « Révolution municipale », désignant un mouvement disparate de fondation de comités, de conseils ou d’assemblée venant se substituer, côtoyer voir affronter les institutions politiques et administratives d’Ancien Régime. En son sein, beaucoup de fonctionnaires civiles de la marine font leur début en politique, à l’image de Pierre Marec[36], ou Claude Blad[37]. Il faut souligner que ces hommes ne pouvaient participer à la politique locale jusqu’alors. En mars 1790, corps municipal d’Ancien Régime et comité révolutionnaire sont remplacés par la municipalité élue. On note en son sein la poussée des fonctionnaires civiles de la marine, au nombre de 15. 9 mois plus tard, en novembre, lors du premier renouvellement partiel des membres, ils deviennent majoritaires. A Brest « la Révolution se caractérise bien par un renouvellement puissant des hommes[38] ». Aux côtés des commis de marine, on retrouve toutefois des professions similaires à celles qui détenaient le pouvoir sous l’Ancien Régime. Les négociants et les marchands brestois sont toujours présents. Cependant les hommes changent et ce sont des hommes nouveaux qui intègrent les institutions brestoises[39]. On peut également mentionner le recul notable des hommes de loi qui n’occupe plus que quelques postes. Ce recul est singulier dans un Finistère où ils dominent en nombre les institutions de district et l’administration supérieure.

Si le département, institution nouvelle, voit des hommes déjà rompus à la politique occuper les postes à responsabilité, la municipalité brestoise, en quelque sorte héritière du corps de ville d’Ancien Régime, accueille à l’inverse des hommes nouveaux. La sociologie des officiers municipaux n’est pas bouleversée, si ce n’est par l’intégration d’un nombre conséquent de commis de marine, novices en politique et le recul des hommes de loi. La pérennité sociale dans l’institution départementale contraste avec le relatif bouleversement dans l’attribution des responsabilités à dans la ville de Brest. Ce renouvellement des élites municipales est significatif et témoigne d’une volonté des citoyens actifs brestois de révolutionner de manière plus approfondie la pratique du pouvoir. Cette volonté n’est pas partagée au niveau de l’assemblée électorale du département qui attribue des responsabilités à des personnalités familières de l’autorité sous l’Ancien Régime. Ce vent de changement qui souffle alors à Brest explique peut-être en partie la volonté de sa municipalité d’imposer la Révolution dans les cantons, districts voire départements voisins. Elle témoigne sans doute d’une plus grande proximité de la population brestoise avec les mouvements les plus radicaux, qu’ils soient jacobins, puis, plus tard, sans-culottes. A l’inverse, la composition sociale du département symbolise l’attachement à une Révolution modérée et à l’institution d’une constitution de la majorité des électeurs finistériens. Réformistes en 1789, ces partisans de la modération en Révolution[40], aspirent à maintenir l’ordre politique et social, « à terminer la Révolution ». Ces administrateurs élus se feront dès lors les tenants zélés d’une application rigoureuse de la législation révolutionnaire.

 

Entre désir d’autonomie et  respect de la hiérarchie institutionnelle : l’autorité contrariée des institutions administratives supérieures sur la municipalité brestoise.

 

Dans l’ensemble du territoire, la mise en œuvre de la nouvelle organisation institutionnelle est compliquée par les difficultés liées au respect de la hiérarchie administrative. Selon Guillaume Glénard, « Le royaume s’enfonce dans l’anarchie[41] ». Ces difficultés mènent l’Assemblée législative à renforcer l’autorité des départements. Alors que la gauche de la constituante était parvenue à limiter le contrôle de l’exécutif sur les institutions administratives locales, les dysfonctionnements et insubordination répétées qui menacent l’application uniforme de la loi, contraint l’Assemblée législative à prendre des mesures. La Loi du 27 mars 1791 relatives à l’organisation des corps administratifs renforce le principe hiérarchique et donne des armes au roi et aux autorités départementales pour mater les administrations récalcitrantes[42]. Le dispositif législatif se révèle toutefois insuffisant comme en témoigne l’intervention du député breton Antoine Français de Nantes à la barre de l’Assemblée législative en avril 1792 qui dit « (u)ne autre cause de trouble est dans l’insubordination d’un certain nombre de petites municipalités contre les administrations supérieures. Nous avons vu dans les départements du Lot, de la Gironde, à Outrecamp, les municipalités à la tête des attroupements qui taxaient les grains[43] ». Si le représentant de Loire-inférieure fustige ici les petites municipalités rurales, des villes d’importance se dressent parfois contre les autorités supérieures de leur ressort. Paris est dans ce cas un exemple caricatural, la Commune jouant un rôle de contre-pouvoir déterminant sous la monarchie constitutionnelle et plus encore sous la République conventionnelle. Les autres grandes villes n’ont pas la capacité d’influence de la capitale mais plusieurs d’entre-elles observent un comportement semblable.

  Brest s’inscrit dans ce constat général de municipalités frondeuses. Il est vrai que la municipalité vit mal les directives du district de Brest et du département qui tentent de faire appliquer les principes de subordination. Le maire, les conseillers municipaux et les notables peuvent s’appuyer sur une légitimité locale, étant élus par l’ensemble des citoyens actifs de la ville. Choisis par une portion ultra minoritaire des citoyens actifs du district, les administrateurs de district ne peuvent prétendre à une telle assise populaire. Il en va de même pour les administrateurs départementaux. Cette prétention à l’autonomie se présente quelque mois après la mise en place des différentes administrations à l’occasion d’une affaire d’insubordination caractérisée de matelots dans le port de Brest. Dans le cas présent, le fond de cette affaire aux répercussions nationales importe peu mais sa gestion nous révèle un premier cas de tension entre les institutions finistériennes. Le 15 septembre 1790 au matin, un certain d’Albert et d’autres officiers de marine ont été confrontés à la fronde de plusieurs marins qui ont refusé aux cris de « Vive la nation », d’obéir aux directives qu’ils avaient reçus et ont proféré des menaces. Désespéré et impuissant devant cette désobéissance, d’Albert rédige un rapport des faits au ministre de la marine La Luzerne et suggère l’envoi d’une commission de députés de l’Assemblée constituante. La Luzerne transmet la lettre au comité de marine, qui la fait lire au cours de la séance du 20 septembre 1790[44]. Certains députés font immédiatement le rapport entre l’insurrection et la présence sur le Léopard de colons français fuyant les troubles de Saint Domingue. Il s’agit d’une affaire complexe qu’il serait trop long de dénouer ici. La municipalité de Brest qui soutient les colons est accusée de duplicité avec des contre-révolutionnaires. Le directoire de département, souhaitant s’informer de la situation dans la ville, ne reçoit aucune réponse avant le mois d’octobre, ce qu’il reproche aux officiers municipaux brestois[45]. Le conseil municipal répond en justifiant l’absence de réponse par des justifications matérielles – manque de temps – et juridiques. La municipalité prétend que le district exerce déjà un contrôle sur ses actes et que le directoire n’a qu’à se référer à lui. Elle soulève également pour la première fois un argument de poids : la distinction entre compétences relevant de l’ordre administratif, sujettes au contrôle des institutions supérieures, et celles relevant de l’ordre municipal, exercées de manière autonome par les municipalités, établie par la loi du 22 décembre 1789. Se basant sur ce raisonnement, les officiers municipaux envoient ainsi une fin de non de recevoir aux instances répétées du directoire départemental d’être tenu informé des événements qui se déroule dans le commune.

« Permettez-nous de vous observer que vous paroissiez dans l’erreur en concluant de ce que nous sommes soumis à votre inspection et à votre surveillance dans les fonctions propres au pouvoir municipal, qu’il est de notre devoir de vous instruire de nos opérations dans cette partie. Votre erreur nous paroit d’autant plus évidente à cet égard que l’inspection et la surveillance ne sont autres choses que de voir et d’observer par soi-même ce qui se passe, car si nous étions assujettis à vous rendre des comptes dans cette partie vous seriez dispensé d’inspecter et de surveiller et nous au lieu d’agir dans les circonstances nécessaires, nous perdrions en temps utile à vous instruire  des événements. Vous voyez messieurs qu’il n’est pas possible d’admettre l’interprétation que vous faites des termes d’inspection et de surveillance ; cependant nous vous donnerons toujours avec empressement tous les renseignements que vous et le district nous demanderez lorsqu’ils pourront dépendre de nous. »[46]

 

La municipalité reconnait sa subordination dans l’application des compétences administratives mais pas dans la mise en œuvre de ses compétences propres. Elle entend ainsi borner les interventions départementales à une stricte interprétation légale et n’entend pas inaugurer un précédent qui la contraindrait à une correspondance soutenue sur les événements qui se déroule sur le territoire de la commune.

Cette affaire ne règle aucune le conflit institutionnel. L’interprétation des dispositions légales par les officiers municipaux brestois n’est pas partagée par les administrateurs du directoire. Le district brestois éprouve les pires difficultés à s’imposer face au bureau municipal. Le conseil municipal brestois affiche sa défiance, en se confrontant avec le directoire de district et son procureur syndic Brichet de Kerilis autour de l’interprétation des textes de loi.

Nouvelle preuve en est donnée par l’affaire de l’enlèvement des bancs d’église à Brest. Symbole parmi d’autres des privilèges de la noblesse, les bancs des églises sont retirés dans de nombreuses paroisses. Les officiers municipaux brestois organisent l’événement au mois de décembre suivant en cela le vœu d’une part importante de la population[47]. Celui-ci dégénère en raison de l’agitation de la foule sur fond de haine envers la noblesse qui en est propriétaire. Les prémices de troubles populaires à l’église Saint-Louis sont tempérées par l’intervention d’officiers municipaux mais une violente émeute éclate dans celle de Saint-Sauveur[48]. Instruit de ces faits, le département fustige la volonté des brestois de faire enlever ces bancs, en ce qu’elle a favorisé l’embrasement du peuple. Il dénonce une action non concertée avec les fabriques et les propriétaires. Surtout, le département critique les officiers municipaux qui se sont révélés incapables de préserver l’ordre et la tranquillité publique[49]. Le conseil profite également de cette mise en faute du corps municipal brestois pour lui rappeler à son devoir de subordination hiérarchique et de respecter les directives adressées par le district[50]. A travers cette lettre, on retrouve tout le souci des autorités départementales de faire respecter l’ordre public, mais également de s’imposer comme autorité supérieure. Par des reproches réfléchis, le conseil général fait montre de son autorité et de sa place au sommet de la hiérarchie institutionnelle finistérienne. C’est dans ce sens qu’il faut comprendre la suite de la lettre, qui rappelle les officiers municipaux à la bonne entente avec l’administration de district et à la stricte observation de la logique hiérarchique. Consacrer l’autorité du district sur la commune est une manière de consacrer sa propre autorité sur le département. La lettre atteint l’effet escompté, comme en témoigne la réponse docile écrite deux jours plus tard par le bureau municipal[51].

            La hiérarchie administrative qui se met en place est contrariée par les ambitions des édiles municipaux de préserver la gestion autonome qui avait prévalu dans les premiers mois de la Révolution. La loi du 22 décembre qui remodèle l’administration du territoire nationale rencontre cette aspiration à l’autonomie des pouvoirs locaux. C’est tout l’enjeu du conseil de département ici que d’imposer son autorité et par là même, l’autorité du pouvoir central. Ce lien hiérarchique est essentiel au principe d’application uniforme de la loi, fondement du pouvoir de l’autorité administrative. La ville de Brest s’inscrit dans cette recherche d’autonomie. Les officiers municipaux sont toutefois tiraillés entre les demandes populaires et les directives du district et du département. Ce dernier, prend le relai d’un district dépassé par les prétentions municipales pour tenter de circonscrire l’influence des édiles brestois.

[1] Jacques GODECHOT, Les institutions de la France sous la Révolution et l’Empire, 4e édition, Paris, Presses universitaires de France, 1989, pp. 91 – 112.

[2] [2] « Les Conseils généraux de département sont-ils caractérisés par leurs opinions modérés ». Jacques GODECHOT, Les institutions de la France… op cit, p. 104, ou encore « Les autorités de département se révèlent souvent plus modérées » Michel BIARD, Philippe BOURDIN, Silvia MARZAGALLI, Révolution, Consulat, Empire: 1789-1815, Histoire de France 9, Paris, Belin, 2009, p. 81. Voir également, pour le cas particulier du département de l’Aisne, les travaux de Laurent BRASSART, Laurent BRASSART, Gouverner le local en Révolution, Etat, pouvoirs et mouvements collectifs dans l’Aisne (1790-1795), Paris, société des études robespierristes, 2013, pp. 35-87.

[3] Jacques GODECHOT, Les institutions de la France… op cit, p. 106.

[4] « Affranchi du récit national et envisagé de manière diachronique, l’administration est un objet qui permet la rencontre entre l’histoire sociale, l’histoire politique et l’histoire du droit mais aussi des échanges forcément fructueux avec la science politique et la philosophie. » Gaid ANDRO et Laurent BRASSART in « Administrer sous la Révolution et l’Empire », Annales historiques de la Révolution française, octobre 2017, n° 389(3).

[5] Jean-Clément MARTIN, Nouvelle histoire de la Révolution française, Paris, Perrin, 2012, p.455.

[6] Laurent BRASSART, Gouverner le local en Révolution, Etat, pouvoirs et mouvements collectifs dans l’Aisne (1790-1795), Paris, société des études robespierristes, 2013.

[7] Gaïd Andro, Une génération au service de l’État. Les procureurs généraux syndics de la Révolution française (1780-1830), Paris, Société des études robespierristes, 2015.

[8] Michel BIARD, Missionnaires de la République : les représentants du peuple en mission, 1793-1795 ou Michel BIARD, Les lilliputiens de la centralisation: des intendants aux préfets, les hésitations d’un « modèle français », Seyssel, Champ Vallon, 2007.

[9] Michel VERPEAUX, La naissance du pouvoir règlementaire, 1789-1799, Paris, Presses universitaires de France, 1991.

[10] Guillaume GLENARD, L’exécutif et la Constitution de 1791… op cit.

[11] Laurent BRASSART, « La république à l’épreuve de l’ordinaire et de l’exception. État-nation, pouvoirs locaux et comportements collectifs dans le département de l’Aisne de 1791‑1795 », Annales historiques de la Révolution française, 2010/2 (n°360), pp. 207-218.

[12] Bruno BARON, « Elites, pouvoirs et vie municipale… op cit.

[13] Armand DU CHATELLIER, Brest et le Finistère sous la Terreur, Paris, Hachette Livre, 2016, réédition de 1858.

[14] Emile LE GUILLOU DE PENANROS, L’administration du Finistère de 1790 à 1794. Brest, Impr. F. Halegouet, 1878.

[15] L’historien finistérien a subtilisé de nombreux documents aux archives départementales finistériennes au cours de ses recherches. Tous ces documents sont aujourd’hui réunis au sein du fond d’archives de Kernuz de la série J des archives départementales,.

[16] Archives municipales de Brest, 3 D 7, instruction relative à la pétition présentée à la Convention nationale, le 23 décembre 1792 par les députés extraordinaire des Assemblées primaires des Districts de Brest, Lesneven, Morlaix et Landerneau.

[17] Philippe HENWOOD, Edmond MONANGE, Brest: un port en Révolution 1789-1799, Rennes, Ouest-France, 1989, p. 120.

[18] Pierre François GOSSIN, Denis BERARDIER. Adoption du décret fixant Quimper comme chef-lieu du département du Finistère, lors de la séance du 20 août 1790. In: Archives Parlementaires de 1787 à 1860 – Première série (1787-1799) Tome XVIII – Du 12 aout au 15 septembre 1790. Paris : Librairie Administrative P. Dupont, 1884. pp. 172-173.

[19] Yves LE GALLO (dir), Le Finistère de la préhistoire à nos jours, Saint-Jean-d’Angély, Editions Bordessoules, 1991, p. 13.

[20] Observations des députés du pays de Léon sur la fixation du chef-lieu de département, lors de la séance du 21 décembre 1789. In: Archives Parlementaires de 1787 à 1860 – Première série (1787-1799) Tome X – Du 12 novembre au 24 décembre 1789. Paris : Librairie Administrative P. Dupont, 1878. pp. 697-700.

[21] Cornette, Joël, Histoire de la Bretagne et des Bretons : Des Lumières au XXIème siècle, Tome 2, Paris, Éd. du Seuil, 2008, p. 79.

[22] Alain Pennec retient le nombre 80% pendant la Révolution. Cf. Yves LE GALLO (dir), Le Finistère… op cit, p. 315.

[23] Bruno BARON, « Elites, pouvoirs et vie municipale à Brest, 1750-1820 », thèse dactyl, Univ. Brest, 2012, p. 340.

[24] On peut citer ici l’exemple de Jean-Jacques Le Normand. Négociant brestois, maire de la ville à plusieurs reprises sous l’Ancien Régime, est élu administrateur du département en 1790 mais également notable sous la municipalité « Malmanche » (1790-1791). CF, Bruno BARON, « Elites, pouvoirs et vie municipale… op cit, p. 85, ainsi que Philippe HENWOOD, Edmond MONANGE, Brest, un port en révolution, 1789-1799, Rennes, Ouest-France, 1989, p. 77.

[25] Bruno BARON, « Elites, pouvoirs et vie municipale… op cit, p. 333. Ce renouvellement se caractérise par une ouverture vers des groupes sociaux exclus mais par une domination d’hommes de la même origine sociale que l’élite municipale d’Ancien Régime.

[26] Pour citer un exemple caractéristique, on peut prendre l’exemple de Claude Augustin Blad, commis de marine, qui sera, entre 1789 et 1793, tour à tour élu administrateur du département, procureur de la commune de Brest puis député à la Convention nationale. Pour plus de renseignement sur sa carrière, voir René CARIDALAGUET, Le régicide brestois Claude Blad proconsul de Quiberon, Brest, Presse libérale du Finistère, 1937.

[27] Pour être citoyen actif à partir de 1789, il faut remplir diverses conditions parmi lesquelles, l’acquittement d’un impôt minimum. Le régime du suffrage évoluera à plusieurs reprises au cours de la Révolution. Cf. Patrice GUENIFFEY, Le nombre et la raison: la Révolution française et les élections, Paris, Éd. de l’École des hautes études en sciences sociales, 1993, p. 40.

[28] Article 25 du décret du 14 décembre 1789.

[29] Guillaume GLENARD, L’exécutif et la Constitution de 1791, Mayenne, col. Léviathan, Presses universitaires de France, 2010, pp. 395-397.

[30] Voir les travaux de Gaïd Andro, Une génération au service de l’État… op cit.

[31] Michel BIARD, Les lilliputiens de la centralisation… pp. 171-211.

[32] Ibid.

[33] Jean-Louis MESTRE, Le contentieux administratif sous la Révolution française d’après des travaux récents, RFDA, 1996, n°2, pp. 289-305.

[34] Philippe HENWOOD, Edmond MONANGE, Brest: un port en Révolution… op cit, p. 80.

[35] Bruno BARON, « Elites, pouvoirs et vie municipale à Brest… op cit, p. 256.

[36] Composition du comité général et permanent révolutionnaire juillet 1789 – mars 1790 dans Bruno BARON, « Elites, pouvoirs et vie municipale à Brest… op cit, annexe n°5, p. 632.

[37] Idem, p. 633.

[38] Idem, p. 329.

[39] Ibid.

[40] Sur le gouvernement des modérés voir les travaux de Laurent BRASSART sur le département de l’Aisne. Laurent BRASSART, Gouverner le local en Révolution, op cit, pp. 38-91.

[41] Guillaume GLENARD, L’exécutif et la Constitution de 1791… op cit, p. 396. 

[42] Idem, pp. 391-402.

[43] Cité par Michel BIARD dans Michel BIARD, Les lilliputiens de la centralisation, op cit, p. 172.

[44] Archives Parlementaires de 1787 à 1860 – Première série (1787-1799) Tome XIX – Du 16 septembre au 23 octobre 1790. Paris : Librairie Administrative P. Dupont, 1884. pp. 92-93.

[45] A.M. Brest, 2 D 5, Lettre du 24 octobre 1790 du conseil municipal au directoire du département du Finistère.

[46] A.M. Brest, 2 D 5, Lettre du 24 octobre 1790 du conseil municipal de Brest au directoire du département du Finistère.

[47] A.M. Brest, 2 D 5, Lettre du 19 décembre 1790 du conseil municipal de Brest au conseil  de département du Finistère.

[48] A.M. Brest, 2 D 5, Lettre du 12 décembre 1790 du conseil de département du Finistère à la municipalité de Brest.

[49] « Vous conviendrez également qu’il est souverainement dangereux de fournir à la multitude le plus léger prétexte de faire l’essai de ses forces […] Le conseil croit donc, Messieurs, devoir vous inviter instamment à faire usage de tout crédit que vous avez sur une commune qui vous chérit et vous respecte avec tant de raison, pour empêcher qu’à l’avenir de semblables violences ne fournissent aux ennemis de la ville et de la municipalité de Brest le prétexte de les calomnier » Ibid.

[50] « Nous vous demandons également messieurs, nous vous en prions avec instance, que la paix, que l’union, que la concorde fraternelle règne désormais entre vous et le district […] Le conseil général de la commune est trop éclairé […] pour ne pas admettre une distinction des pouvoirs, une subordination, une hiérarchie sans laquelle la Constitution ne saurait se maintenir » Ibid.

[51] A.M. Brest, 2 D 5, Lettre du 19 décembre 1790 du conseil municipal de Brest au conseil  de département du Finistère.